Zawieszenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową w Polsce i jego konsekwencje

Rys. 1. Pełna treść rozporządzenia w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej¹.

Cytowane wyżej rozporządzenie jest aktem wykonawczym do znowelizowanej niedawno Ustawy o udzielaniu ochrony cudzoziemcom na terytorium RP². Proces zmiany ustawy był szeroko komentowany i krytykowany m.in. przez organizacje społeczne. Podnoszono kwestię m.in. wielu niejasności w jej treści, wraz z nadzieją, że stosowne rozporządzenie rozwieje przynajmniej część z nich.

Procedowanie ustawy

W grudniu 2024 roku na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy zakładający nowelizację obowiązującej Ustawy o udzielaniu ochrony. Głównym celem proponowanej zmiany było wprowadzenie mechanizmu umożliwiającego czasowe i terytorialne zawieszenie prawa do składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadkach tzw. „instrumentalizacji migracji” przez „inne państwa” (które nie zostały jednak jednoznacznie wskazane). Takie „zawieszenie” miałoby następować w drodze rozporządzenia Rady Ministrów – aktu prawnego niższego rzędu niż ustawa.

Zgodnie z projektem ustawy, zawieszenie możliwości składania wniosków o ochronę miało być wprowadzone jedynie w przypadku spełnienia następujących warunków:

ma miejsce akt instrumentalizacji migracji;
działania podejmowane w ramach takiej instrumentalizacji stanowią poważne i realne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub społecznego;
wprowadzenie czasowego ograniczenia prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową jest konieczne do wyeliminowania zagrożeń destabilizacji wewnętrznej, a inne środki są niewystarczające do przeciwdziałania tym zagrożeniom.

Po pierwszym czytaniu, które miało miejsce w Sejmie w styczniu 2025 roku, projekt ustawy został skierowany do komisji sejmowej do dalszych prac. Pod presją opinii publicznej członkowie komisji zgodzili się na zorganizowanie wysłuchania publicznego, umożliwiającego przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego wyrażenie opinii na temat proponowanych przepisów. Wysłuchanie odbyło się 4 lutego. Proponowane zmiany spotkały się z miażdżącą krytyką uczestników. Spośród kilkudziesięciu organizacji, które zabrały głos, jedynie ultrakonserwatywny think tank Ordo Iuris wyraził poparcie dla projektu nowelizacji.

Mimo tego, następnego dnia komisja przyjęła projekt. Pod koniec lutego Sejm ustawę przegłosował. W połowie marca Senat zatwierdził ustawę bez poprawek. 26 marca została ona podpisana przez Prezydenta, a 27 marca weszła w życie. W trakcie procesu legislacyjnego minister Maciej Duszczyk, odpowiedzialny za politykę migracyjną w Polsce, uspokajał:

Ta ustawa w normalnej sytuacji nie funkcjonuje. Ona funkcjonuje w pewnej bardzo jasno określonej sytuacji. Mamy definicję instrumentalizacji – ona jest napisana w sposób wykluczający normalne sytuacje. Tak naprawdę musi dojść do bardzo istotnego zagrożenia również spójności terytorialnej państwa itd., kiedy ta ustawa tak naprawdę może dopiero zostać zastosowana. [..] To jest prawo, które jest prawem wyjątkowym. To jest pewnego rodzaju bezpiecznik, który chcemy, żeby w prawie był, który pozwoli nam reagować odpowiednio na sytuacje, w których… Dzisiaj tak naprawdę nie poczuwam się do możliwości przewidzenia, jakie mogą być te sytuacje. Dlatego jest to rozporządzenie, które to precyzuje: miejsce i czas tak naprawdę, w którym może to być zastosowane³.

Pomimo tych zapewnień, rozporządzenie zostało opublikowane zaledwie kilka godzin po podpisaniu ustawy przez Prezydenta, 27 marca, tuż po północy. Natychmiastowa publikacja była możliwa dzięki temu, że ustawa nie przewidywała okresu vacatio legis i weszła w życie dzień po jej podpisaniu.

Ustawa przewiduje, że zawieszenie nie dotyczy następujących kategorii osób, pod warunkiem że nie użyto wobec nich środków przymusu bezpośredniego ani broni:

małoletnich bez opieki;
kobiet w ciąży;
osób, które mogą wymagać szczególnego traktowania, w szczególności ze względu na wiek lub stan zdrowia;
osób, wobec których Straż Graniczna stwierdzi, że grozi im poważna krzywda w państwie, z którego przybyły bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (państwo to nie jest jednoznacznie wskazane, ale najprawdopodobniej chodzi tylko o Białoruś, bez uwzględnienia faktu ścisłej współpracy Białorusi i Rosji);
obywateli państwa prowadzącego działania o charakterze instrumentalizacji migracji, z terytorium którego cudzoziemcy przybywają do Polski – w obecnym kontekście chodzi o obywateli Białorusi.

Jak poinformowała Grupa Granica, już pierwszego dnia obowiązywania ustawy, z położonego 18 kilometrów od granicy szpitala w Hajnówce został wywieziony 17-letni obywatel Somalii, podróżujący bez opieki:

Chłopak mówił, że ma 17 lat. […] Rodzina pochodzi z mniejszości prześladowanej w Somalii. W Białorusi doświadczył potwornej przemocy. Spadł z muru granicznego. Zanim zabrała go karetka polscy funkcjonariusze jeszcze spryskali go gazem. W szpitalu nie mógł wstać, nie był w stanie jeść ani pić po tym, jak głodował przez wiele dni w lesie. Zadeklarował wolę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Polsce. Spędził na SORze kilka godzin, odebrała go SG, po czym dowiedzieliśmy się, że został spushbackowany⁴.

Krytyka

Niezgodność z prawem wyższego rzędu i standardami praw człowieka

W trakcie procesu legislacyjnego wiele organizacji (w tym Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Przedstawiciel UNHCR w Polsce, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Amnesty International, Naczelna Rada Adwokacka, Krajowa Rada Radców Prawnych) podnosiły, że rozwiązanie jest niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (która gwarantuje prawo do azylu) oraz wiążącymi Polskę przepisami prawa międzynarodowego (w tym – Konwencją Genewską i Kartą Praw Podstawowych EU), stanowi zagrożenie dla życia i wolności cudzoziemców chcących ubiegać się w Polsce o ochronę międzynarodową⁵.

Jednym z najważniejszych zarzutów było to, że ustawa narusza zasadę non-refoulement, a więc zakaz wydalenia lub zawrócenia osoby chcącej ubiegać się o ochronę międzynarodową z terytoriumpaństwa do miejsca, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej czy przekonania polityczne.

Ryzyka dla dzieci i rodzin

Specjaliści od praw dzieci (Rzecznik Praw Dziecka, organizacje pozarządowe – w tym Fundacja Save the Children) zwracały także uwagę, że wśród wymienionych grup „wrażliwych” są tylko małoletni bez opieki, ale już nie wszyscy małoletni. Teoretycznie w ustawie jest możliwość złożenia wniosku wspólnego przez rodzinę, ale tylko wtedy kiedy głównym wnioskodawcą jest osoba dorosła z grupy wrażliwej.

W przypadku małoletnich bez opieki kolejnym problemem jest często sama konieczność rozpoznania ich jako osoby poniżej 18-roku życia. Najpierw musi to zostać zauważone przez dokonujących zatrzymania funkcjonariuszy, szczególnie w przypadku sytuacji zatrzymań w lesie, bez świadków i w warunkach bariery językowej i stresu. W razie wątpliwości, np. braku dokumentów potwierdzających wiek, stosuje się najczęściej badanie lekarskie metodą zdjęcia rentgenowskiego kości, które jest niezgodne z europejskimi standardami oceny wieku i niesie ze sobą niebezpieczeństwo błędnego uznania osoby za pełnoletnią⁶.

Brak odpowiednich kompetencji i przygotowania przedstawicieli organów odpowiedzialnych za identyfikację osób należących do grup wrażliwych

Organizacje działające na obszarze przygranicznym i mające bezpośredni kontakt z funkcjonariuszami Straży Granicznej – w tym Lekarze bez Granic (Médecins Sans Frontières) – wyrażały także obawy dotyczące uznaniowego charakteru decyzji o zakwalifikowaniu danej osoby do „szczególnego traktowania ze względu na stan zdrowia”. Wg nowych przepisów decyzje te mają być podejmowane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, często pod presją czasu. Funkcjonariusze ci nie posiadają jednak odpowiednich kompetencji do podejmowania takich decyzji – brakuje im m.in. wykształcenia medycznego oraz wiedzy w zakresie identyfikowania ofiar tortur i innych kluczowych zagadnień.

Dodatkowo osoby migrujące są często zatrzymywane nocą, w terenach leśnych, w warunkach dużego napięcia i ograniczonej widoczności. Okoliczności te praktycznie uniemożliwiają nawet powierzchowną ocenę indywidualnej sytuacji czy identyfikację przedstawicieli grup szczególnie wrażliwych.

Niejasność i ogólność przepisów

Przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego, organizacje pozarządowe oraz Biuro Legislacyjne Sejmu i Sejmu zgłaszali podczas procedowania nowelizacji obawy dotyczące nieprecyzyjności projektu. Zwracano uwagę, że kluczowy termin aktu – „instrumentalizacja” – został zdefiniowany w sposób tak ogólnikowy, że otwiera to pole do arbitralnych decyzji o zawieszeniu prawa do ochrony. Kolejnym istotnym obszarem, który nie został doprecyzowany ani w ustawie, ani w rozporządzeniu, jest zakres terytorialny przepisów – rozporządzenie ma obowiązywać “na granicy państwowej z Republiką Białorusi”, nie precyzując przy tym, jaki dokładnie obszar jest objęty zawieszeniem – innymi słowy: jak daleko od linii granicy kończy się “granica”.

Organizacje już na długo przed 27 marca wyrażały obawy, że Rada Ministrów mogłaby wprowadzić takie zawieszenie na podstawie nieskonkretyzowanych danych – prawdopodobnie w momentach politycznie wygodnych lub wykorzystywanych dla krótkoterminowych celów politycznych⁷.

Konsekwencje dla osób z byłych republik Związku Radzieckiego

Rozporządzenie zawiesiło prawo do ubiegania się o ochronę na całej granicy z Białorusią, w tym w Terespolu – jedynym przejściu granicznym między Polską a Białorusią dostępnym dla osobowego ruchu, które pozostaje otwarte. Polityka ta w sposób nieproporcjonalny dotyka obywateli byłych republik ZSRR, którzy od lat starali się o ochronę właśnie w tym miejscu – na przykład kobiet z dziećmi uciekających przed przemocą domową w Czeczenii czy dysydentów politycznych z Tadżykistanu i innych krajów Azji Centralnej.

Praktyczna likwidacja dostępu do ochrony międzynarodowej na granicy polsko-białoruskiej

O ile przed wejściem w życie omawianych wyżej przepisów możliwe było czasami skuteczne złożenie wniosku o ochronę międzynarodową po przekroczeniu tzw. zielonej granicy lub na przejściu granicznym w Terespolu, to po zmianach stało się to praktycznie niemożliwe. Jedynie osoby zakwalifikowane jako należące do „grup wrażliwych” mogą zostać objęte wyjątkiem pod warunkiem, że zdecyduje o tym Straż Graniczna.

Wnioski

Ustawa wzmacnia istniejący na granicy chaos i trwające nadużycia ze strony funkcjonariuszy służb granicznych. Zawarte w niej zapisy, mające w teorii chronić osoby z grup wrażliwych, nie są poparte żadnymi procedurami, które umożliwiałyby ich praktyczne zastosowanie. Jej pośpieszne wdrożenie nie umożliwiło przeprowadzenia dodatkowych szkoleń lub zaprojektowania stosownych procedur, które mogłyby wesprzeć proces identyfikacji grup wrażliwych. Stoi w sprzeczności z normami polskiej Konstytucji i prawem międzynarodowym. Dodatkowo sam proces legislacyjny i dyskusja wokół niego wpisały się w antyimigracyjną, dehumanizującą migrantów narrację. Ustawa ta umożliwia dalszą erozję praw człowieka w Polsce i tworzy niebezpieczny precedens ograniczania dostępu do podstawowych praw dla określonej grupy osób.

Przypisy

1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (Dz. U. 2025, poz. 390).
2
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2025, poz. 223).
3
Pełny zapis posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych z dnia 5. lutego 2025 r., https://orka.sejm.gov.pl/zapisy10.nsf/0/497638CD4EC8F2C0C1258C3F0042C167/%24File/0133910.pdf, s.12, [data dostępu: 23.05.2025].
4
https://www.facebook.com/share/p/1H5sZQmbez/ [data dostępu 23.04.2025].
5
Pełny zapis wysłuchania publicznego oraz opinie nt. projektu ustawy znajdują się na stronie Sejmu: https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/druk.xsp?nr=924 [data dostępu: 23.04.2025]. Zapis przebiegu posiedzenia Senackich Komisji Praw Człowieka i Praworządności oraz Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej wraz z wypowiedziami tzw. strony społecznej, znajduje się na stronie Senatu: https://www.senat.gov.pl/prace/komisje-senackie/przebieg,10810,1.html [data dostępu: 23.04.2025].
6
Zgodnie z europejskimi standardami, aby zwiększyć rzetelność oceny wieku chronologicznego, zaleca się zastosowanie kilku różnych metod badawczych. Końcowa ocena powinna być oparta na połączeniu tych technik. Wybór konkretnych metod weryfikacji wieku powinien uwzględniać potrzebę przeanalizowania wszystkich istotnych czynników – takich jak aspekty fizyczne, psychiczne, rozwojowe, środowiskowe oraz kulturowe – w sposób umożliwiający uzyskanie jak najbardziej precyzyjnych wyników. Nie mniej ważne jest, aby badanie przeprowadzane było przez odpowiednio wykwalifikowanych specjalistów. W zależności od zastosowanych metod, mogą to być m.in. pediatrzy, lekarze rodzinni, radiolodzy, psycholodzy dziecięcy, pracownicy socjalni czy inni profesjonaliści posiadający doświadczenie w ocenie rozwoju dziecka. Zob. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO), Age assessment practice in Europe, 2014, s. 26
7
Zob. przypis 5.